立法是国家对权利和义务，即社会利益和负担进行的权威性分配，是法治的龙头环节。“立法”，一般又称法律制定。西方国家的学者对立法概念的理解有所不同。古代中国与现代意义上的立法含义也有所不同。立法通常是指特定国家机关依照一定程序，制定或者认可反映统治阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。
地位
毋庸置疑，立法机关的理论地位与法律地位在总体上是优越的，或者至少不低于其他国家机关。但在实践中，立法机关的地位常常又有许多微妙的变化，其中最普遍性的趋势，是行政权的强化和与此相关联的立法机关的“橡皮图章化”。
立法机关“橡皮图章化”只是一种表象，其实质是立法权的弱化。立法权弱化的过程与行政权强化的过程正好成反比，这大概是因为国家职能和权力的总量基本上是确定的，某一国家机关拥有的权力增多，相应地，其他某个或某几个国家机关的权力就减少。而哪两个或几个国家机关的权力变量构成这种对应关系，则取决于具体变化的权力的性质。例如，当行政机关和司法机关拥有并且扩大立法权能时，立法机关的立法权势必受到减损，因为一国中在某个时期内需要制定的法律及其适用的程序是有限而又有数的，把立法工作全部或大部集中在一个机关(立法机关)同几个机关分担这项工作相比，前者减少的部分恰恰会与后者增加的部分吻合。这就是立法权在量上的减损，其直接后果是导致立法权的弱化。立法权减损毕竟还以其曾经强盛过为前提，在其强盛期间，很可能已造就了一个现代法治社会，如美国、英国等。倘若立法机关一开始就被用来作为一种装饰，立法权在现实中基本上处于虚置状态，那么立法权就不仅仅是弱化的问题，而是一种质变，即立法机关的功能已逐渐被其他机关取代，立法权的重心已由立法机关转入行政机关、司法机关或军事部门，个别的还落入独裁者手中。从当今世界各国的情况来看，行政权呈强化趋势，行政机关的地位实际上正不断超乎立法机关之上，这种趋势已成为当代政治发展的主潮。
行政权强化与立法机关实际地位下降，可以表现在许多方面:行政机关的立法提案权扩张，立法机关通过的主要不是出议员或议会委员会提出的法案;委任立法在现代立法中占的比重愈益增多;行政的立法否决权不断加强;等等。
为什么会出现立法机关地位下降，立法权弱化及行政权强化的现象?质言之，主要有这么几个原因：
第一
观念的转变。资产阶级革命时期，个人本位的权利观占统治地位，个人的权利与自由既是政治斗争的口号，又是立宪、立法的指导思想;主权在民思想的传播，反映在制度上，即为人民的参政议政，议会制度的创立，把主权在民的观念由理想转变为现实。十九世纪中叶以后，社会本位的权利观和国家主权思想的出现，把个人的政治参与行为融和于社会和国家之中，立法机关作为民意代表机关的意义对于公民个人来说已经锐减，行政机关作为国家和社会的象征及代表却越来越得到人们的认同。
第二
现实发展的需要。资产阶级革命胜利之初，立法机关担负着用法律形式确认资产阶级革命成果的重任(这一使命事关其政权的存亡);资产阶级也利用议会来“兑现”主权在民的许诺，以便笼络更多的民众，最大限度地孤立封建势力，巩固自己的政治，因此，需要资产阶级控制的立法机关高踞于君权之上，使之具有较高的政治权威。然而，随着资产阶级政治地位的巩固和政治力量的加强，立法机关开始走向衰落。马克思早在1852年就指出过:资产阶级“先使议会权力臻于完备，为的是能够推翻这个权力。现在，当它已达到这一步时，它就会使行政权力臻于完备，使它表现为最纯粹的形式，使它孤立，使它成为和自己对立的唯一对象，以便集中自己的一切破坏力量来反对这个权力。”从经济上看，资本主义由自由资本主义阶段逐步发展到垄断资本主义阶段，在这个过程中，国家干预经济生活的功能显著加强，各自为政的、自由竞争的市场经济行为不断地受到限制。经济生活的变化，迫切要求国家以全社会利益的代表来驾驭人们的经济行为，而由于议会立法时间旷日持久，缺乏随机的应变能力而不能适应经济发展的全部需要，因而不得不退居其次。行政机关以其权力的高度集中，行政首长负责制，富于机动性和善于应变等诸种优势，被推到了政治生活、经济生活和社会生活的前沿，僭越到了立法机关之上。
